Aktuelle Sozialpolitik: Ein gesetzlicher Mindestlohn von mehr als 13 Euro?

Ein gesetzlicher Mindestlohn von mehr als 13 Euro?

Dazu ein Blick in die USA: „Fight for $15“ und neue Befunde aus der US-amerikanischen Mindestlohnforschung

In diesen Tagen wurde in den Medien daran erinnert, dass vor fünf Jahren in Deutschland die Grundlagen für die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns zum 1. Januar 2015 in Höhe von 8,50 Euro pro Stunde gelegt wurden. Und viele werden sicher noch die Schlammschlacht im Vorfeld der Einführung des Mindestlohns vor Augen haben, mittendrin damals zahlreiche Akteure der Mainstream-Ökonomie, nach deren Berechnungen hunderttausende Jobs über die Wupper gehen werden müssen, wenn die Lohnuntergrenze für (fast) alle scharf gestellt wird.

Nun hat sich das „Jobkiller“-Menetekel als Fata Morgana erwiesen, das wurde bereits hinlänglich behandelt (vgl. dazu beispielsweise den Beitrag „Manche sind einfach schlechte Verlierer“. Keine Beschäftigungsverluste durch den Mindestlohn? Dann ist er eben für keine möglicherweise entstandenen Jobs verantwortlich vom 18. Dezember 2016. Selbst im Jahr 2019 wird das offensichtliche Versagen der Mindestlohnkritiker hinsichtlich der Vorhersage der Beschäftigungseffekte immer wieder aufgerufen, vgl. dazu den Beitrag von Patrick Schreiner: Die Arbeitsmarkt-Fehlprognosen der Mindestlohn-Gegner hatten (auch) ideologische Gründe vom 11. Juli 2019).

Zugleich gibt es seit längeren eine intensive Debatte über die von vielen als zu niedrig kritisierte Höhe des gesetzlichen Mindestlohns. Dabei wird immer wieder ein Mindestlohn von 12 Euro pro Stunde gefordert – neben der Tatsache, dass man für eine solche Erhöhung von derzeit 9,19 Euro allerdings erst einmal das gesetzliche Regelwerk die regelmäßige Anpassung des Mindestlohns betreffend ändern müsste (vgl. dazu ausführlicher Der nicht-politische Mindestlohn und seine regelmäßige Politisierung, wenn es gelegen kommt. Ein erneuter Vorschlags-Luftballon, diesmal von Herrn Scholz vom 3. November 2018), melden sich sofort erneut viele Ökonomen zu Wort und weisen darauf hin, dass das ein „viel zu hoher“ Mindestlohn sei und dann aber definitiv viele Jobs vernichtet werden.

In den USA wird seit längerem eine vergleichbare Debatte geführt – zugleich wird man dort mit auch für uns aufschlussreichen Befunden aus der modernen Mindestlohnforschung konfrontiert.

»In der Organisation „Fight for $15“ haben sich Minilöhner aus verschiedenen Branchen zusammengetan, neben den Burgerbratern und Kassierern sind Verkäufer, Kindererzieher, Pflege- und Putzdienste und Flughafen-Mitarbeiter dabei. Und jetzt auch die Bauarbeiter … (Außerdem) haben sich außerordentliche Professoren ohne Festanstellung auf Lebenszeit der Bewegung angeschlossen. Diese sogenannten Adjuncts bekommen im Schnitt 2700 Dollar pro Kurs und müssen sich um Sozialversicherung, Rente und Krankenkasse selbst kümmern. Obwohl sie mindestens einen Doktortitel haben, reicht ihr Gehalt oft nicht zum Leben. Sie kämpfen nun gemeinsam mit Menschen ohne Schulabschluss.« Das konnte man hier bereits am 12. April 2015 in diesem Beitrag lesen: Der Mindestlohn auf dem Schlachtfeld der gesellschaftspolitischen Debatte. Nein, nicht in Deutschland. Der Blick richtet sich auf die USA. Und auf eine Zahl: 15. Die politische Bewegung „Fight for $15“ ist 2012 entstanden als Reaktion auf den viel zu niedrigen Mindestlohn in den USA, sowie auf die miesen Arbeitsbedingungen in vielen Serviceberufen, in denen nur – und dann auch nur formal – der Mindestlohn gezahlt wird. Der bundesweit gültige Mindestlohn in den USA wurde 2009 auf 7,25 US-Dollar pro Stunde (umgerechnet derzeit etwa 6,42 Euro) festgelegt und ist seitdem nicht mehr erhöht worden.

Die Bewegung hat Streiks in den Bereichen Kinderbetreuung, häusliche Pflege und Betreuung, Flughäfen, Tankstellen, Lebensmittelläden und in der Fast-Food-Branche organisiert und unterstützt: für höhere Löhne und das Recht, eine Gewerkschaft gründen zu dürfen.

➞ Am 29. November 2012 traten über einhundert Fast-Food-Arbeiter von McDonald’s, Burger King, Wendy’s, Domino’s, Papa John’s, Kentucky Fried Chicken und Pizza Hut in New York in einen Streik für höhere Löhne, bessere Arbeitsbedingungen und das Recht auf Gründung einer Gewerkschaft ohne Behinderung durch ihre Manager, gleichsam die Geburtsstunde der Bewegung. 2014 gab es dann in zahlreichen US-amerikanischen Städten weitere Streikaktionen der Fast-Food-Arbeiter. Im Dezember 2013 wurde dann die Kampagne, den nationalen Mindestlohn auf 15 US-Dollar zu erhöhen, in die Welt gesetzt.

Die Bewegung kann durchaus zahlreiche Erfolge für sich verbuchen. Mittlerweile haben viele Städte und auch Bundesstaaten die dort geltenden Mindestlöhne erhöht bzw. stufenweise Erhöhungen verabschiedet. Dazu muss man wissen, dass die einzelnen Bundesstaaten (und auch andere Gebietskörperschaften) die Möglichkeit haben, vom bundesweiten Mindestlohn (als allgemeine Lohnuntergrenze) nach oben abzuweichen. In den vergangenen Jahren hat man sich dabei immer wieder auf die $15-Dollar-Forderung der „Fight for $15“-Bewegung bezogen. Aktuelles Beispiel: »After legislation passed the State House and Senate, Governor Ned Lamont just signed a bill to officially increase the minimum wage from $10.10 to $15 over the next four-and-a-half years … in just the first five months of 2019, four states — New Jersey, Illinois, Maryland, and now Connecticut — have passed a $15 minimum wage, a victory for millions of workers and a key step towards reducing inequality.«

Der aktuelle Stand der Mindestlohnlandschaft in den USA sieht so aus (vgl. dazu auch die Consolidated Minimum Wage Table des US-amerikanischen Arbeitsministeriums):
➔ »There are 29 states plus the District of Columbia, Guam, and the Virgin Islands with minimum wage rates set higher than the federal minimum wage. There are 16 states plus Puerto Rico that has a minimum wage requirement that is the same as the federal minimum wage requirement. The remaining 5 states do not have an established minimum wage requirement.« Derzeitiger Spitzenreiter: »The District of Columbia has the highest minimum wage at $14.00/hour.«

Und die Debatte über eine Erhöhung des seit zehn Jahren nicht mehr angehobenen bundesweiten Mindestlohns in den USA hat an Dynamik gewonnen, weil die Demokraten im Repräsentantenhaus einen Gesetzentwurf eingebracht haben, der bei Annahme und Verabschiedung dazu führen würde, dass der Mindestlohn bis zum Jahr 2024 auf 15 US-Dollar pro Stunde – das wären derzeit etwa 13,30 Euro, ansteigen würde.

Auf große Aufmerksamkeit ist in diesem Zusammenhang eine Studie des Congressional Budget Office (CBO), einem unabhängigen Beratungsgremium des Kongresses, gestoßen. Dort wurden die – möglichen – Auswirkungen unterschiedlicher Erhöhungen des Mindestlohns untersucht:

➔ CBO (2019): The Effects on Employment and Family Income of Increasing the Federal Minimum Wage, Washington, DC: Congressional Budget Office, July 2019

Konkret wurden drei Optionen untersucht:
1.) Eine Anhebung des bundesweiten Mindestlohns ab de, 1. Januar 2020 in sechs jährlichen Schritten auf 15 Dollar ab dem 1. Januar 2025. Danach wird die weitere Anhebung gebunden an die Entwicklung der am Median gemessenen Stundenlöhne. Außerdem werden bei dieser Option bestehende Ausnahmen vom Mindestlohn für Beschäftigte mit Trinkgeld, Jugendliche und Behinderte schrittweise abgeschafft.
2.) Eine Anhebung auf 12 Dollar bis zum 1. Januar 2025, ebenfalls in sechs Schritten, aber ohne eine automatische Bindung an die allgemeine Lohnentwicklung ab 2025.
3.) Eine Anhebung auf nur 10 Dollar in sechs Schritten bis 2025 und dann ebenfalls keine automatische Bindung an die Lohnentwicklung.

Über die Ergebnisse berichtet Martin Sandbu in seinem am 11.07.2019 in der Financial Times veröffentlichten Artikel US economy can take $15 wage floor in its stride: Eine Erhöhung des Mindestlohns auf 15 Dollar pro Stunde würde die Einkommen von 27 Millionen Beschäftigten erhöhen, von denen 17 Millionen ansonsten weniger als 15 Dollar verdienen würden. Die anderen 10 Millionen Beschäftigte verdienen zwar mehr als 15 Dollar, profitieren aber durch „Spillover-Effekte“ von Lohnerhöhungen, um den Abstand zu den Mindestlöhnern zu gewährleisten. Die 15-Dollar-Variante würde 1,3 Millionen Menschen aus der Armut holen, zugleich aber auch in gleicher Größenordnung Jobs kosten, folgt man den Berechnungen der CBO: »About 1.3m workers would come out of poverty, but the same number, in the central estimation, would end up without a job.«

Allerdings sollte man sich die Jobverluste genauer anschauen, wozu man einen genaueren Blick in die Studie werfen muss: Fast 600.000 der 1,3 Millionen Jobverluste entfallen auf Jugendliche (die durch die Abschaffung der bisherigen Ausnahmeregelung teurer werden) und zwei Drittel der Jobverluste beziehen sich auf Teilzeit-Jobs.

Die CBO-Studie hat weitere positive Effekte eines höheren Mindestlohnes – dazu gleich mehr – nicht berücksichtigt. »Even the estimated job losses — less than 1 per cent of the US labour force — are modest in relation to the clear gains«, so Martin Sandbu. Aber offensichtlich sind selbst die so relativierten angeblichen Jobverluste in der US-amerikanischen Diskussion höchst umstritten – nicht in dem Sinne, dass es mehr sein könnten, sondern von vielen Ökonomen wird die Größenordnung als übertrieben eingeordnet (mithin eine ganz andere Reaktion als die, die man hier in Deutschland erwarten darf):

»But many economists may worry that even this is too conservative. One wonders whether the CBO research has fully followed the centre of gravity of the economics profession in its shift — started by the minimum wage work of the late, great Alan Krueger — towards the view that minimum wage increases have few, if any, negative employment effects, which empirical evidence now overwhelmingly supports. Indeed an academic assessment of the same $15 proposal finds no negative effects on employment.«

Sandbu bezieht sich hier explizit auf diese beiden neuen Studien:

➔ Doruk Cengiz, Arindrajit Dube, Attila Lindner and Ben Zipperer (2019): The Effect of Minimum Wages on Low-Wage Jobs, in: The Quarterly Journal of Economics, Volume 134, Issue 3, August 2019: »We estimate the effect of minimum wages on low-wage jobs using 138 prominent state-level minimum wage changes between 1979 and 2016 in the United States using a difference-in-differences approach … We find that the overall number of low-wage jobs remained essentially unchanged over the five years following the increase. At the same time, the direct effect of the minimum wage on average earnings was amplified by modest wage spillovers at the bottom of the wage distribution. Our estimates by detailed demographic groups show that the lack of job loss is not explained by labor-labor substitution at the bottom of the wage distribution. We also find no evidence of disemployment when we consider higher levels of minimum wages. However, we do find some evidence of reduced employment in tradeable sectors.«

➔ Anna Godøy and Michael Reich (2019): Minimum Wage Effects in Low-Wage Areas. IRLE Working Paper No. 106-19, Berkeley: Institute for Research on Labor and Employment, University of California, Berkeley, July 2019: »A proposal to raise the federal minimum wage to $15 by 2024 would increase the relative minimum wage – the ratio to the national median wage – to about .68. In Alabama and Mississippi, our two lowest-wage states, the relative minimum wage would rise to .77 and .85, respectively … We find positive wage effects but do not detect adverse effects on employment, weekly hours or annual weeks worked. We do not find negative employment effects among women, blacks and/or Hispanics. We do find substantial declines in household and child poverty.«

Für den Befund der neuen Studien, dass es nicht oder nur geringfügig zu negativen Beschäftigungseffekten kommt, bemüht Sandbu einen Erklärungsansatz, der Arbeitsmarktökonomen bekannt ist unter der Begrifflichkeit „monopsonistischer Arbeitsmarkt“ (also eine Nachfragemonopol, wobei berücksichtigt werden muss, dass die Unternehmen auf dem Arbeitsmarkt die Nachfrageseite bilden): »(This) has to do with the power of employers to keep wages well below the value of employees’ work — for example, because the local labour market for certain kinds of jobs is so concentrated that workers have no choice where to work. When a minimum wage mandates employers to pay more than the value a worker produces, it is natural to expect them not to hire such a worker at all. But this motivation disappears when unequal bargaining power has left market wages below workers’ level of productivity. In such a situation, employers will still benefit from employing people, but a bigger part of that benefit will go to the worker instead.«

Vor diesem Hintergrund wird dann auch das nur scheinbar paradoxe Fazit verständlich, dass man gerade dort, wo die Löhne sehr niedrig sind, mit einer deutlichen Mindestlohnanhebung eine Menge erreichen kann: »… if low wages reflect greater employer market power, these areas can take more aggressive minimum wage policy. There may be a point where raising legal wage floors starts to hurt employment. But the US, at least, is far from that point. And that, paradoxically, may be more true in the parts of the country where wages are lower and a higher minimum wage may have more “bite”.

Aber es gibt noch weitere gewichtige Argumente für eine deutliche Anhebung des Mindestlohns. Dazu beispielsweise dieser Artikel von Andrew Van Dam, der am 8. Juli 2019 in der Washington Post veröffentlicht wurde: It’s not just paychecks: The surprising society-wide benefits of raising the minimum wage. Er weist gleich am Anfang auf einen Paradigmenwechsel in der US-amerikanischen Mindestlohndebatte hin: »Where economists once asked, “Will raising the wage floor kill jobs?” they now ask, “Just how transformative could a higher minimum wage be?”« Auch hier wird die CBO-Studie dahingehend kritisiert, dass sie „allzu pessimistisch“ sei hinsichtlich der angeblichen Jobverluste. Der Artikel spricht von einer „Explosion“ der Forschung zu den Effekten des Mindestlohns und zitiert die folgenden ausgewählten Befunde, die in der CBO-Studie zwar erwähnt werden, aber keine Berücksichtigung gefunden haben bei den Berechnungen:

Verringerung der Zahl der Selbsttötungen: Eine Anhebung des Mindestlohns um 10 Prozent kann zu einer Reduktion der Selbsttötungen um 3,6 Prozent führen.

Reduktion der Zahl der Rückfälle bei Strafgefangenen: »A 50-cent rise in the minimum-wage reduces the likelihood someone will return to prison within a year by 2.8 percent, according to an analysis of records for almost 6 million offenders released between 2000 and 2014.« Vgl. dazu ausführlicher Amanda Y. Agan and Michael D. Makowsky (2018): The Minimum Wage, EITC, and Criminal Recidivism.

Konsumausgaben steigen: Wenn der Mindestlohn angehoben wird, dann steigen die Konsumausgaben – vor allem in den Regionen, in denen viele Beschäftigte vom Mindestlohn betroffen sind. Dazu aus den neuen Forschungsarbeiten Daniel Cooper, María José Luengo-Prado and Jonathan A. Parker (2019): The Local Aggregate Effects of Minimum Wage Increases.

Produktivitätssteigerungen bei den Arbeitnehmern: Und die können ganz erheblich sein, folgt man neueren Befunden: »Researchers tracked 10,000 workers at about 200 department stores and found a $1 increase in the minimum wage led a typical employee to sell about 4.5 percent more per hour. For a worker earning the minimum wage, the increase could be almost 20 percent.« Ausführlicher dazu: Decio Coviello, Erika Deserranno and Nicola Persico (2019): Minimum Wage and Individual Worker Productivity: Evidence from a Large US Retailer.

Mindestlohnerhöhungen führen auch zu Lohanstiegen oberhalb der Mindestlohnschwelle an: Eine Erhöhung des Mindestlohnes hat nicht nur lohnsteigernde Effekte für die, die zu Mindestlohn arbeiten müssen, sondern auch für viele Arbeitnehmer, die über der Schwelle liegen, denn auch bei denen kommt es zu Anpassungsprozessen nach oben. »About 40 percent of its wage benefits go to workers who aren’t directly affected.« Vgl. dazu ausführlicher die Studie von Cengiz et al. (2017): The effect of minimum wages on the total number of jobs – Evidence from the United States using a bunching estimator.

Ältere Arbeitnehmer arbeiten länger: Forscher haben herausgefunden, dass eine Mindestlohnerhöhung einhergeht mit einem moderaten Anstieg der Beschäftigung Älterer. »Our estimates suggest that higher minimum wages increase earnings and may have small positive effects on the labor supply of workers in the key ages of 62 to 70. Consistent with increased earnings and delayed retirement, higher minimum wages decrease the number of Social Security beneficiaries and amount of benefits disbursed«, so Mark Borgschulte and Heepyung Cho (2019): Minimum Wages and Retirement.

Diese ausgewählten Beispiele sollten gezeigt haben, dass es neben einer realistischen (und das heißt Entwarnung gebenden) Darstellung der (nicht-negativen) Beschäftigungseffekte zahlreiche über die reinen Quantitäten hinausreichenden gesellschaftliche Verbesserungen gibt, die mit einer Mindestlohnerhöhung einhergehen (können).

 

 

 

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