Seit der Wiedervereinigung sind die staatlichen Investitionen im kommunalen Bereich dramatisch eingebrochen. Sechzehn Jahre in Folge sind die Nettowerte mittlerweile negativ – die Bruttoinvestitionen decken also nicht einmal die rechnerischen Abschreibungen. Die deutschen Kommunen leben von der Substanz.

Diese mangelhafte Infrastruktur ist im Alltag nicht mehr zu übersehen: marode Schulen, Straßen und Brücken, das öffentliche Schwimmbad ist zu, der Bus kommt nicht mehr. Die Liste ist lang. Die KfW beziffert den Nachholbedarf bei den kommunalen Investitionen auf Basis von Umfragen auf sage und schreibe 138 Milliarden Euro. Auch die allermeisten Ökonomen sehen das mittlerweile als ein gravierendes Problem an.

Aber woran liegt das? Wie konnte es in einem reichen Land wie Deutschland soweit kommen? In der aktuellen Diskussion werden vor allem die seit 2009 in der Verfassung verankerte Schuldenbremse und die seit 2012 vom Bund praktizierte Politik der „schwarzen Null“ als Hauptschuldige genannt. Darin steckt auch viel Wahrheit.

Aber die Investitionen fielen schon vor 2009. Zudem waren sie vor allem im kommunalen Bereich rückläufig (wo die Schuldenbremse formell gar nicht greift), während es beim Bund sogar einen bescheidenden Anstieg gab (siehe obige Abbildung). Das legt den Schluss nahe, dass es weitere Gründe geben muss, die zumindest nicht direkt mit der schwarzen Bundesnull zu tun haben.

Und so ist es auch. In der jüngst erschienenen Regionalstudie des Instituts der Deutschen Wirtschaft (IW Köln) weise ich gemeinsam mit Michael Hüther, Michael Voigtländer und vielen weiteren beteiligten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern darauf hin, dass systematische Fehlentwicklungen im Bereich der Kommunalfinanzen über Jahrzehnte hinweg einen riesigen Investitionsstau haben anschwellen lassen.

Was lief falsch bei den Kommunalfinanzen?

Die Probleme konzentrieren sich dabei auf drei Bundesländer: Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und das Saarland. Dort gibt es Kommunen mit einem Bestand an Kassenkrediten von bis zu 8.300 Euro pro Kopf. In Bayern und Baden-Württemberg liegt dieser Wert typischerweise bei null. In Ostdeutschland ist die Situation gemischt.

Herne ein roter Flecken auf der „Landkarte der Kassenkredite“

Woher kommen diese Schulden? Die Gründe dafür sind – wie immer – vielschichtig. Aber sie lassen sich nicht einfach dadurch erklären, dass die Politiker in den verschuldeten Kommunen goldene Wasserhähne im Rathaus installiert oder über ihre Verhältnisse gelebt hätten. Vielmehr ergaben sich die Schulden aufgrund struktureller Defizite beim so genannten „Konnexitätsprinzip”. Dieses besagt, dass jene staatliche Instanz, die für eine Aufgabe verantwortlich ist, auch für die Finanzierung zuständig ist.

Zu den gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben der Kommunen gehören zum Beispiel die Kosten der Unterkunft im Grundsicherungsbereich. Dort, wo es viele Leistungsempfänger in der Grundsicherung gibt, sind die kommunalen Sozialausgaben entsprechend hoch.

Auf der Einnahmenseite verfügen die Kommunen über eine finanzielle Ausstattung, die ihnen in weiten Teilen vorgegeben ist. So werden sie in einem komplizierten Verfahren am Aufkommen der beiden großen Steuerarten – Einkommen- und Umsatzsteuer – beteiligt. Das Aufkommen weiterer Steuerarten fällt ausschließlich den Kommunen zu, jedoch ohne Autonomie bei den Steuersätzen. Eine Ausnahme bildet die Gewerbesteuer, wo die Gemeinden individuell ihren jeweiligen Hebesatz festlegen.

Im Grunde gilt also: Die Städte und Gemeinden müssen die vorgegebenen Pflichtaufgaben mit den zur Verfügung stehenden Mitteln erledigen. Und wenn dann noch eine „freie Spitze” übrig ist, können sie weitere, im Verwaltungsdeutsch so genannte „freiwillige Leistungen” finanzieren. Darunter fallen die Investitionen: also der Bau und die Sanierung von Schulen, Kitas, Straßen und so weiter.

Nun haben die westdeutschen Problemregionen in den vergangenen Jahrzehnten herbe Strukturbrüche erleben müssen. Im Ruhrgebiet sind Kohle und Stahl den Bach runter gegangen, in der Pfalz die Textil- und die Schuhindustrie. Dieser Niedergang lag zumindest teilweise an heftiger Importkonkurrenz aus dem Ausland. Diese äußere Kraft ergab sich insbesondere seit Beginn der 1990er Jahre aus dem Aufstieg Chinas und Osteuropas auf den Weltmärkten – einer Entwicklung, die für die ganze Welt überraschend kam und sich in rasender Geschwindigkeit vollzog.

Deshalb habe ich das Ruhrgebiet und die Pfalz in einer früheren Studie auch einmal als „Globalisierungsverlierer” bezeichnet. In diesen Regionen wurden auf einen Schlag zahlreiche Menschen arbeitslos. Viele davon landeten über kurz oder lang in der Grundsicherung. Damit stiegen aber auch die Ausgaben für die Sozialleistungen, die von den Kommunen zu tragen sind.

Zwar beteiligt sich der Bund an den Kosten für die Unterkunft von Grundsicherungsbeziehern und ähnlichen Ausgaben über Zuschüsse. Aber mehr als 50% der Kosten blieben an den Kommunen bei ansonsten unveränderter Einnahmensituation selber hängen. Anders ausgedrückt: es wurden Aufgaben im Sozialbereich bei den Städten und Gemeinden bestellt, aber nicht bezahlt. Das hat die kommunalen Haushalte gerade in den stark betroffenen Regionen unter enormen Stress gesetzt.

Eine Abwärtsspirale kommt in Gang

Wie können Kämmerer reagieren, die unerwartet (und auch unverschuldet) mit einem starken Aufwuchs der Sozialausgaben konfrontiert sind?

Erste Möglichkeit: Sie können dort sparen, wo es erlaubt ist. Also bei der „freien Spitze”, über die Kommunen selbstständig entscheiden. Es überrascht daher nicht, dass die „Globalisierungsverlierer” Ruhr und Pfalz zu den deutschen Regionen mit den geringsten Sachinvestitionen pro Einwohner gehören, wie die folgende Karte zeigt:

Kommunale Sachinvestitionen (in Euro pro Einwohner, 2016)

Angesichts massiv steigender Pflichtausgaben im Sozialbereich blieb ihnen kaum etwas anderes übrig als zum Beispiel Schwimmbäder oder Bibliotheken zu schließen, um Kosten zu sparen. Oder eigentlich anstehende Sanierungen auf die lange Bank zu schieben. Die Folge sind die besagten maroden Schulen mit ekligen Toiletten, Schlaglöcher und im Winter nicht geräumte Straßen, und viele weitere unangenehme Dinge mehr.

Wenn die Kürzungen bei den Investitionen ausgereizt sind, besteht die zweite Möglichkeit zur Kostendeckung der vorgeschriebenen Pflichtaufgaben in der Inanspruchnahme von Kassenkrediten. Diese waren eigentlich mal als kurzfristige Liquiditätspuffer für die Kommunen gedacht, ähnlich wie der Dispokredit auf dem Girokonto. Aber sie wurden zur Dauereinrichtung. Und die bekannten Gesichter – Ruhrgebiet und Pfalz – waren gezwungenermaßen wieder vorne mit dabei.

Die folgende Grafik zeigt das generelle Muster. Dort, wo es vor Ort einen höheren Anteil von Grundsicherungsempfängern in der Bevölkerung gibt, sind die kommunalen Kassenkredite tendenziell höher – letztlich eine Folge des verletzten bundesstaatlichen Konnexitätsprinzips.

Kommunale Mindestsicherungsquote und Kassenkredite je Einwohner

Wenn der Sparkommissar kommt

Aufgrund stetig steigender Kassenkredite landeten etliche Kommunalhaushalte irgendwann in der Überschuldung – was die Kommunalaufsicht auf den Plan ruft. Diese oft bei den Bezirksregierungen aufgehängten Verwaltungseinheiten – umgangssprachlich „Sparkommissare“ genannt – übernehmen dann die Kontrolle über die Haushalte, ähnlich wie die Troika in Athen.

Sie verordnen typischerweise weitere Sparrunden bei den „freiwilligen Leistungen“, denn bei den gesetzlich vorgeschriebenen Pflichtaufgaben ist kaum was zu holen. Außerdem verordnet die Kommunalaufsicht oftmals einen Anstieg beim Gewerbesteuerhebesatz, um dadurch irgendwie höhere Steuereinnahmen zu erzielen und den Haushalt auszugleichen. Das bestätigt die folgende Abbildung, die einen positiven Zusammenhang zwischen der Höhe des Hebesatzes und dem kommunalen Bestand an Kassenkrediten aufzeigt:

Aber wie reagieren Firmen, die sich hohen lokalen Steuern gegenübersehen? Etliche siedeln um oder verlagern zumindest ihre Verwaltungs- und Hauptsitze, zum Beispiel von Oberhausen ins nahe gelegene Monheim oder nach Langenfeld, die in Nordrhein-Westfalen als Steuerparadiese mit niedrigen Hebesätzen gelten. Was machen gutverdienende Familien, die für sich und ihre Kinder vor Ort nur noch eine marode Infrastruktur vorfinden? Viele ziehen ebenfalls um, etwa von Duisburg ins benachbarte und schuldenfreie Düsseldorf.

Mit jeder Firma und jeder Familie die geht, wird die Situation in den überschuldeten Kommunen aber schwieriger und eine Abwärtsspirale setzt ein: Steuereinnahmen brechen weg, Hebesätze müssen noch weiter angehoben werden, noch mehr Schwimmbäder und Bibliotheken müssen schließen. Und die Folge: weitere Fortzüge. Diejenigen, die nicht umziehen wollen oder können, bleiben unzufrieden zurück. Und dieser wahrgenommene Rückzug des Staates aus der Bereitstellung kommunaler Infrastruktur wird nicht selten in Zusammenhang mit dem Aufkommen des Populismus gebracht. Zu diesem Schluss kommen jedenfalls qualitative Interviewstudien in „abgehängten Regionen“.

Der Wirtschaftsnobelpreisträger Gunnar Myrdal prägte für solche Dynamiken einmal den Begriff der „cumulative causation“, einer lokalen Abwärtsspirale. Und eine solche lief in einigen deutschen Regionen tatsächlich ab. In der Zwischenzeit sind kommunale Kassenkredite im Umfang von gut 43 Milliarden Euro aufgelaufen und die parallelen Kürzungen der „freiwilligen Leistungen“ dürften in der Tat ein wesentlicher Treiber hinter dem eingangs dokumentierten Einbruch der kommunalen Investitionen sein.

Raus aus den Schulden – aber wie?

In der IW Regionalstudie schlagen wir zwei Reformen vor, um die beschriebenen Probleme endlich zu lösen: erstens eine Altschuldentilgung und zweitens eine Neuordnung der kommunalen Finanzausstattung.

Man muss nicht Peter Zwegat heißen, um zu erkennen: Die hoch verschuldeten Kommunen kommen von alleine nicht wieder auf die Beine – sie sind hoffnungslos überschuldet. Die Abhilfe ist im Wesentlichen eine Aufgabe der Länder, die für ihre Kommunen zuständig sind (ein Ansatz, der in die richtige Richtung geht,  ist beispielsweise die „Hessenkasse”). Auch müssen sich die betroffenen Bundesländer die Frage gefallen lassen, ob sie nicht schon früher hätten eingreifen müssen, um der kommunalen Schuldenfalle Einhalt zu gebieten, etwa durch mehr fiskalische Umverteilung innerhalb des Bundeslandes. Aber das ist Schnee von gestern. Vorwärtsgewandt lautet die wichtigste Botschaft: ohne Altschuldentilgung wird es nicht gehen.

Aber damit allein ist es nicht getan. Denn die Ursache der Krise war ja strukturell bedingt: Von den Kommunen wurde etwas bestellt, aber nicht wirklich bezahlt. Werden also bloß die Altschulden getilgt, aber ansonsten bleibt alles beim Alten, dann werden die Kassenkredite nach und nach wieder anschwellen und das Problem kehrt zurück. Also müssen die Kommunen auch langfristig adäquat ausgestattet werden – und zwar so, dass sie ihre Pflichtaufgaben im Sozialbereich durchführen können und trotzdem Geld für ganz normale Ersatz- und Infrastrukturinvestitionen übrigbleibt, ohne dass sie für jedes Bisschen einen Förderantrag stellen müssen, wofür in den mittlerweile stark ausgedünnten Kommunalverwaltungen auch oft das Personal fehlt.

Über die konkreten Modelle einer Neuordnung kann man diskutieren. Sollte man zum Beispiel die Gewerbesteuer streichen und dafür die Kommunen stärker an der Umsatzsteuer beteiligen? Sollte die Grundsteuer gestärkt werden, die vielen als der Königsweg für die Finanzierung lokaler öffentlicher Güter gilt? Auf jeden Fall sollte das Konnexitätsprinzip gestärkt werden: Wo der Bund von den Kommunen eine Aufgabe bestellt, muss er sie auch adäquat bezahlen. Er wird sich also zum Beispiel bei den Kosten der Unterkunft und ähnlichen verpflichtenden Sozialleistungen stärker beteiligen müssen.

Beim Stichwort Altschuldentilgung haben viele Ökonomen ein mulmiges Gefühl. Die Befürchtung steht im Raum, dass unverantwortliche Kommunalpolitiker nach dem bail-out durch die Schuldentilgung sofort wieder mit der Schuldenmacherei beginnen. Vielleicht noch stärker als vorher, denn jetzt wissen sie ja, dass sie am Ende sowieso rausgehauen werden – es riecht nach „moral hazard“ und vielen kleinen deutschen Griechenlands.

Bei Licht betrachtet sind diese Befürchtungen aber unberechtigt. Denn die Vergangenheit hat ja gezeigt, dass nicht unverantwortliche Oberbürgermeister für die Krise verantwortlich waren, die im Vertrauen auf äußere Hilfe in Saus und Braus gelebt und reihenweise teure, aber nutzlose kommunale Prestigeobjekte verbaut haben. Es mag negative Ausnahmen von dieser Regel gegeben haben, aber in Wirklichkeit wurde ein anderes Stück gespielt: eines, wo ganze Regionen durch falsch strukturierte Regeln auf eine Abwärtsreise geschickt wurden, während andere auf der Sonnenseite keine Probleme hatten und ihre Hebesätze senken konnten.

Was hat das alles mit der Schuldenbremse zu tun?

Die Kommission „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ hat kürzlich ihren Abschlussbericht vorgelegt. Derzeit werden die konkreten politischen Folgerungen daraus gezogen. Die Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden wird dabei ganz oben auf der Tagesordnung stehen müssen. Denn es hilft kein einmaliges Sonderprogramm – die strukturschwachen Kommunen müssen generell finanziell ertüchtigt werden, um das Problem der massiven Unterinvestitionen lösen zu können.

Und hier kommen die Schuldenbremse und die schwarze Null dann doch ins Spiel. Sie sind sicherlich nicht für die beschriebene kommunale Schuldenkrise der Vergangenheit verantwortlich, denn da gab es sie ja noch gar nicht. Aber heute stehen sie einer umfassenden Lösung im Wege.

Denn egal welche konkrete Reformoption gewählt wird – sie wird Geld kosten: bei den Ländern für die Altschuldentilgung und beim Bund für eine konsequente Umsetzung des Konnexitätsprinzips. Diese Spielräume könnten eröffnet werden, wenn der Bund zum Beispiel seine eigenen Investitionen über Anleihen finanziert und damit Spielräume im Bundeshaushalt schafft, um die Kommunen zu stärken. Oder indem die Länder den Kommunen ihre Altschulden abnehmen und über einen gemeinsamen anleihenbasierten Fonds refinanzieren.

Die Zeit zur Lösung dieser Probleme könnte günstiger kaum sein. Der Bund (und auch die Länder) können sich aktuell zu negativen Zinsen verschulden. Diese einmalige Zinskonstellation sollte man nutzen, um die kommunale Finanz- und Investitionskrise gründlich zu bereinigen. Bildlich gesprochen: um das Eigenheim der schwäbischen Hausfrau endlich wieder flott zu machen.

Wird das Problem verschleppt und in die Zukunft geschoben, dann kann eine spätere Lösung eigentlich nur teurer werden. Wenn in der Zwischenzeit nicht schon das Dach eingestürzt ist.

Zum Autor:

Jens Südekum ist Universitätsprofessor für internationale Volkswirtschaftslehre des Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökonomie (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Auf Twitter: @jsuedekum

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