Ein Prozess systemischer Verschmelzung

Die Entwicklung von Grundsicherung und Altersrente seit 2003

Johannes Steffen | Oktober 2019

1. Vorbemerkung

Die koalitionsinterne Auseinandersetzung der vergangenen Monate um die konkrete Ausgestaltung der im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD vereinbarten »Grundrente« macht ein grundsätzliches Dilemma sozialpolitischer Gestaltung seit dem Paradigmenwechsel in der Alterssicherungspolitik zu Beginn des vergangenen Jahrzehnts deutlich. »Die Lebensleistung von Menschen, die jahrzehntelang gearbeitet, Kinder erzogen und Angehörige gepflegt haben, soll honoriert und ihnen ein regelmäßiges Alterseinkommen zehn Prozent oberhalb des Grundsicherungsbedarfs zugesichert werden. Die Grundrente gilt für bestehende und zukünftige Grundsicherungsbezieher, die 35 Jahre an Beitragszeiten oder Zeiten der Kindererziehung bzw. Pflegezeiten aufweisen. Voraussetzung für den Bezug der »Grundrente« ist eine Bedürftigkeitsprüfung entsprechend der Grundsicherung.« [1] – So die entsprechende Passage des Koalitionsvertrages.

Vereinbart wurde eine bedürftigkeitsabhängige Rente oder aber eine vorleistungsabhängige Fürsorgeleistung; dies scheint selbst den federführend handelnden Personen zum Zeitpunkt der Kompromissformulierung nicht klar gewesen zu sein. [2] Die erste Variante bricht mit den Prinzipien des (vorleistungs-, nicht aber einkommens- oder bedürftigkeitsabhängigen) Versicherungsprinzips, die zweite Variante bricht mit der finalen – also vorleistungsunabhängigen – Ausrichtung des Fürsorgeprinzips (hier der Grundsicherung im Alter nach SGB XII). [3] Die gewählte Begrifflichkeit »Grundrente« trägt das ihre zur inhaltlichen Verwirrung in der öffentlichen wie auch in der Fachdebatte bei.

2. Schützt das Rentensystem ausreichend vor Altersarmut?

Wer mit Erreichen der Regelaltersgrenze oder als Volljähriger bei dauerhaft voller Erwerbsminderung seinen Lebensunterhalt nicht aus eigener Kraft decken kann, hat Anspruch auf Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (Viertes Kapitel SGB XII). Das Ausmaß des Grundsicherungsbezugs Älterer gilt gemeinhin als »harter« Ausweis von Altersarmut. Allzu häufig wird deren Ursache in zu geringen Renten verortet. Ist die Rente also schon heute nicht mehr in der Lage, Armut im Alter zu vermeiden?

Im Dezember 2018 bezogen 559 419 Personen Leistungen der Altersgrundsicherung. Das entsprach einem Anteil von 3,2 Prozent der Wohnbevölkerung im Alter von 65 Jahren und sieben Monaten (Regelaltersgrenze 2018). Seit der Integration des Grundsicherungsgesetzes (GSiG) von 2003 in das SGB XII im Jahr 2005 ist die Anzahl der Älteren im Leistungsbezug um 216 564 Personen oder 63,2 Prozent gestiegen. Bei den Männern hat sich die Zahl mehr als verdoppelt (plus 114 Prozent), bei den Frauen betrug der Zuwachs knapp 40 Prozent. Nach wie vor beziehen allerdings deutlich mehr Frauen (323 183) als Männer (236 236) Leistungen der Altersgrundsicherung. [4]

Zum gleichen Zeitpunkt bezogen im Inland 15 969 704 Personen ab einem vollendeten Lebensalter von 65 Jahren und sieben Monaten eine Altersrente der gesetzlichen Rentenversicherung. [5] In 6 695 429 Fällen (41,9 Prozent) lag der Zahlbetrag der Rente unterhalb des durchschnittlichen Bruttobedarfs in der Grundsicherung im Alter (Dezember 2018: 795 Euro), der hier als Referenzgröße für die politisch-administrative Armutsgrenze einer Einzelperson (nicht gleichzusetzen mit Alleinstehenden) [6] herangezogen wird. [7]

Aus der Grundsicherungs-Statistik lässt sich zudem entnehmen, dass Ende 2018 bei 411 033 Personen – oder 73,5 Prozent der Grundsicherungsfälle im Alter – eine Altersrente als Einkommen zu berücksichtigen war. Gut ein Viertel der Älteren mit Grundsicherungsbezug hatte demnach keinen Anspruch auf eine Altersrente der gesetzlichen Rentenversicherung. Während ihres Erwerbslebens bestand demnach zu keinem Zeitpunkt oder aber für eine nicht ausreichende Dauer (für eine Regelaltersrente sind insgesamt mindestens fünf Beitragsjahre erforderlich) Kontakt zur Rentenversicherung. – Im Ergebnis wurden von allen im Inland gezahlten Altersrenten ab Regelaltersgrenze (15 969 704) lediglich 2,6 Prozent (411 033) durch Leistungen der Grundsicherung aufgestockt.

Diese Daten zeigen zunächst einmal: Alleine aus der Anzahl niedriger Renten lässt sich nicht umstandslos auf eine mangelhafte Leistungsfähigkeit des Rentensystems schließen. Wegen des die Versicherung prägenden Äquivalenzprinzips hängt die Höhe der Rente ab von der Höhe des versicherten Entgelts – und zwar auf Basis des Monats- und nicht des Stundenentgelts (Teilzeiteffekt) – sowie von der Anzahl der Beitragsjahre. Aus reduzierter Arbeitszeit und/oder kürzerer Versicherungsdauer resultieren niedrige Altersbezüge. Die aber lassen bezüglich der Leistungsfähigkeit des Rentensystems kaum Rückschlüsse zu und sie besitzen auch wenig Aussagekraft hinsichtlich der tatsächlichen Einkommenssituation im Alter.

Aufgrund weiterer Einkünfte gehen niedrige Renten in der Regel einher mit einem (deutlich) höheren Gesamteinkommen im Alter – bezogen auf die einzelne Person und vor allem bezogen auf den Haushalt. [8] Für die Grundsicherungsberechtigung ist alleine das Haushaltseinkommen maßgebend – also (weiteres) eigenes sowie eventuelles Partnereinkommen. [9] Dies sind einige Gründe für die vergleichsweise geringe Empfängerquote. Projektionen zur Inanspruchnahme der Grundsicherung wegen Alters gehen allerdings bis Ende 2030 von einem Anstieg der Quote auf zwischen 4,3 und 5,5 Prozent aus. [10]

In der fachlichen wie auch in der öffentlichen Debatte vergleichsweise wenig antizipiert wurde bislang zudem der Umstand, dass sich ca. 40 Prozent der Zugänge in Altersgrundsicherung (2014) aus anderen (zeitlich vorgelagerten) Fürsorgesystemen rekrutieren – aus der Grundsicherung wegen Erwerbsminderung, der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II oder der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Dritten Kapitel SGB XII. [11] Ein erheblicher Teil der Zugänge in Altersgrundsicherung beruht mithin auf einer Alterung der Armut und nicht auf einer Verarmung im Alter ab dem Erreichen der Regelaltersgrenze. Was für die Betroffenen unerheblich sein mag, ist für die Beurteilung sozialpolitisch gebotener Handlungsstrategien sehr wohl relevant: Aus welchen überzeugenden Gründen etwa sollte in Fällen einer Alterung der Armut plötzlich (ab Regelaltersgrenze) der Rentenversicherung die prioritäre Verantwortung für deren Reduzierung oder Beseitigung überantwortet werden?

Die Eingangsfrage, ob das Rentensystem ausreichend vor Altersarmut schützt, kann auf Ebene der hier in Bezug genommenen Daten am Ende nicht beantwortet werden. Richtet man den Blick auf die Quote aufgestockter Altersrenten (Tabelle 1, Spalte 7), ist man geneigt, die Frage zu bejahen. Fokussiert man die Aufmerksamkeit hingegen alleine auf den Anteil vergleichsweise niedriger Altersrenten (Tabelle 1, Spalte 10), drängt sich eher eine Verneinung auf. Wie die dargelegten Zusammenhänge verdeutlicht haben sollten, sagt aber weder der Anteil vergleichsweise niedriger Renten etwas aus über das Ausmaß von Altersarmut, noch gibt der Anteil aufgestockter Altersrenten Auskunft über die Leistungsfähigkeit des Rentensystems.

Um dem Risiko von Altersarmut zu begegnen sind Maßnahmen erforderlich, die die individuellen Rentenanwartschaften – und deren Bewertung – erhöhen. An vorderster Stelle zu nennen ist die Anhebung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns auf eine Höhe, die bei typisierender Betrachtung nach einer erwerbslebenslangen und vollzeitnahen Beschäftigung einen Rentenzahlbetrag oberhalb des Einkommensniveaus bei Fürsorgebezug erwarten lässt. Solange der Mindestlohn eine solche Höhe nicht erreicht, wäre ersatzweise eine entsprechende Mindestbemessungsgrundlage für Rentenbeiträge auf Arbeitsentgelt festzusetzen. [12] Beide Instrumente sind in ihrer Wirkung allerdings begrenzt auf künftige Zeiten; bereits erworbene (niedrige) Anwartschaften können damit nicht erreicht werden. Niedriglohnzeiten der Vergangenheit ließen sich jedoch über eine Einbeziehung auch der nach 1991 liegenden Zeiten einer Beschäftigung zu Niedriglohn in die Regelungen zur sogenannten Rente nach Mindestentgeltpunkten erreichen. [13] Ein weiterer Ansatzpunkt betrifft die Bewertung von Zeiten der (Langzeit-) Arbeitslosigkeit, die grundsätzlich allesamt in das System der (begrenzten) Gesamtleistungsbwertung einzubeziehen wären. Auf diese Weise könnten wertmäßige Anwartschaftslücken geschlossen werden und die negativen Auswirkungen längerer Phasen der Arbeitslosigkeit auf die Höhe der Altersrente ließen sich deutlich mindern. [14] Die genannten Maßnahmen zielen auf Personengruppen, die gemeinhin ein besonders hohes Risiko tragen, im Alter eine Rente zu erhalten, die unterhalb oder nur geringfügig oberhalb des verfügbaren Einkommens bei Grundsicherungsbezug liegt. Zielgenau im Sinne des seit geraumer Zeit nach Hegemonie strebenden Narrativs über die von der Rentenpolitik vorrangig zu adressierenden »wirklich« Bedürftigen – iSd Fürsorgerechts – sind die Instrumente nicht, weswegen sie in den öffentlichen Debatten regelmäßig als ungeeignet zur Bekämpfung von Altersarmut (dis-) qualifiziert werden. [15] Die Systemkoordinaten von Versicherung und Fürsroge werden im politischen Diskurs zunehmend auf den Kopf gestellt.

3. Ein anderer Blick auf die Entwicklung von Grundsicherung und Altersrente

Auch für die interessierte Öffentlichkeit wahrnehmbar ist die Umdeutung der Ziele der Rentenpolitik spätestens seit den Reaktionen auf die vom DGB 2016 gestartete Rentenkampagne, in deren Mittelpunkt die Stabilisierung und langfristige (Wieder-) Anhebung des Rentenniveaus steht. [16] Während u.a. der DGB schon lange auf die das Armutsrisiko erhöhenden Folgen der unter Rot-Grün zu Beginn des Jahrhunderts eingeleiteten Senkung des Rentenniveaus verweist, führen Kritiker der Forderung regelmäßig an, eine Erhöhung des Rentenniveaus sei gerade nicht geeignet, gezielt den »wirklich« Bedürftigen zu helfen. »Die Flut hebt alle Boote« – eine Niveauanhebung käme überwiegend jenen zugute, die sie nicht wirklich nötig hätten; ein Argument, das darauf abzielt, die Forderung nach einem wieder lebensstandardsichernd ausgerichteten Rentenniveau als nicht zu verantwortende riesige Geldverschwendung zu desavouieren. [17]

Nun wird das Leistungsziel der sozialen Rentenversicherung bereits seit dem rot-grünen Paradigmenwechsel nicht mehr in der Sicherung des Lebensstandards gesehen – diese obliegt nach offizieller Lesart seither dem Zusammenspiel von gesetzlicher, betrieblicher und privater Rente. Zwischenzeitlich wird aber im öffentlichen Diskurs – noch weitergehend – nahezu der gesamte rentenpolitische Handlungsbedarf auf die Vermeidung von Altersarmut reduziert. Schon frühzeitig hat W. Schmähl davor gewarnt, dass der seinerzeitige Paradigmenwechsel in der Alterssicherungspolitik »zu einer staatlichen Altersrente führen (dürfte), die zwar tendenziell auf Armutsvermeidung im Alter ausgerichtet ist. Sie hat aber nicht mehr eine Verstetigung der Konsum- und Einkommensentwicklung im Lebensablauf (Lohnersatz) zum Ziel, reicht nur unter bestimmten Bedingungen für langjährig Versicherte zur Vermeidung von Armut und stockt ein unzureichendes Einkommen nach Bedürftigkeitsprüfung auf. Damit wären wir wieder dort angelangt, wo die Geschichte der staatlichen Alterssicherung Ende des 19. Jahrhunderts begann.« [18] Dass dieser Prozess im öffentlichen und Fachdiskurs in derart rasantem Tempo voranschreiten würde, war anfangs allerdings nicht zwingend zu erwarten.

Die Verengung des Ursachenspektrums von Altersarmut auf die »Rentenfrage« bei gleichzeitig überhöhten Erwartungen an die Möglichkeiten der Rentenversicherung bezüglich der Vermeidung von Altersarmut befördern im öfentlichen Meinungsbild eine schleichende systemischen Verschmelzung von Grundsicherung und Altersrente.

Aber lässt sich ein solcher Prozess systemischer Verschmelzung auch datenfundiert belegen und – falls ja – wie sind vor diesem Hintergrund die politisch aktuell gehandelten Angebote zur Reduzierung von Altersarmut einzuordnen? Hierzu richten wir den Blick im Folgenden auf die Entwicklung einiger zentraler Kenngrößen seit 2003 – dem Jahr der Einführung des GSiG und dem Jahr, seit dem das Rentenniveau als Folge des seinerzeit eingeleiteten Paradigmenwechsels in der Alterssicherungspolitik im Trend kontinuierlich sinkt. Der gewählte Blick auf die Entwicklung abstrahiert dabei bewußt von den oben angeführten tatsächlichen Empfängerzahlen und -quoten und stellt demgegenüber ab auf die die beiden sozialen Sicherungssysteme prägenden strukturellen Komponenten. [19]

Löhne und Renten. – Das verfügbare [20] Durchschnittsentgelt hat von 2003 bis 2018 um 33,1 Prozent zugelegt (Tabelle 2, Spalte 4). Gleichzeitig sind die verfügbare [21] Standardrente bzw. der verfügbare aktuelle Rentenwert (AR) nur um 18,8 Prozent gestiegen (Tabelle 2, Spalte 3); die Renten blieben damit 14,3 Punkte (18,8 – 33,1) hinter den Löhnen zurück. Ergebnis ist ein um 10,8 Punkte auf 89,2 Indexpunkte (118,8 / 133,1 x 100) gesunkenes Rentenniveau (Tabelle 2, Spalte 5). [22]

Löhne und Grundsicherung. – Der durchschnittliche Bedarf der Grundsicherung im Alter lag mit einem Anstieg von 37,1 Prozent (Tabelle 2, Spalte 2) um 4 Punkte oberhalb des Lohnzuwachses.

Rente und Grundsicherung. – Der Anstieg des verfügbaren AR blieb um 18,3 Punkte (18,8 – 37,1) hinter dem Zuwachs des Fürsorgebedarfs zurück. Um nach 45 Beitragsjahren mit der verfügbaren Rente den durchschnittlichen Fürsorgebedarf zu erreichen, war zuletzt eine (relative) Entgeltposition von 61,9 Prozent des Durchschnittsentgelts erforderlich (Tabelle 2, Spalte 7) – 2003 waren es noch 53,6 Prozent; das entspricht einem Anstieg um 15,4 Punkte (137,1 / 118,8 x 100 – 100). – Entsprechend hat sich die Anzahl der erforderlichen Beitragsjahre um 15,4 Prozent erhöht, die erforderlich sind, um am Ende einen Rentenzahlbetrag zu erzielen, der das bei Grundsicherungsbezug im Bundesdurchschnitt verfügbare Einkommen erreicht (Tabelle 2, Spalten 9 bis 11). Bei Durchschnittsverdienst waren dies 2018 27,8 Jahre (2003: 24,1 Jahre); bei 75 (66,67) Prozent des Durchschnittsentgelts waren es 37,1 Jahre (41,8 Jahre) – 2003 reichten hierfür noch 32,2 Jahre (36,2 Jahre) aus.

Auf die Altersrente bezogener bedarfsdeckender Bruttolohn. – Der Anstieg der zur Bedarfsdeckung notwendigen relativen Entgeltposition geht einher mit einem um 32 Prozent gestiegenen Durchschnittsentgelt. Der der bedarfsdeckenden Entgeltposition korrespondierende (absolute) Bruttolohn hat demnach im Zeitraum 2003 bis 2018 um 52,3 Prozent (1,32 x 1,154 x 100 – 100) zugelegt (Tabelle 2, Spalte 8) – also erheblich stärker als das Durchschnittsentgelt. Der bedarfsdeckende Bruttolohn, der über 45 Jahre hinweg erzielt werden muss, nähert sich immer stärker der Niedriglohnschwelle (2/3 des bundeseinheitlichen Medianentgelts) Vollzeitbeschäftigter an (2003 76,8 Prozent, 2018 89,4 Prozent).

Diese Daten machen deutlich, wie weit die systemische Verschmelzung von vorleistungsabhängiger Rente und vorleistungsunabhängiger Fürsorge seit 2003 bereits fortgeschritten ist – hier ausgewiesen als »Grad der Ver-schmelzung«, der das verfügbare Einkommen bei Grundsicherungsbezug ins Verhältnis setzt zum Zahlbetrag der Altersrente eines 75-Prozent-Verdieners nach 45 Beitragsjahren (Tabelle 2, Spalte 12). [23]

Zwischenzeitlich (2015) war dieser Prozess noch deutlich stärker ausgeprägt. Die (rückläufige) Entwicklung am aktuellen Rand ist vor allem zwei Sonderfaktoren geschuldet:

• Aufgrund der positiven Entwicklung von Beschäftigung und Löhnen fiel die seitherige Anpassung der Renten unerwartet hoch aus; auch im kommenden Jahr ist mit einem Anpassungssatz von rd. drei Prozent zu rechnen.
• Zum anderen haben sich 2018 die Regelungen zur Ermittlung des Bruttobedarfs nach SGB XII geändert. Im Ergebnis sank der ausgewiesene durchschnittliche Bedarf in der Altersgrundsicherung um 16 Euro oder zwei Prozent [24]; bis dahin war er im Schnitt jährlich um 2,4 Prozent gestiegen.

Beide Sonderfaktoren haben entsprechende Folgen für die Entwicklung der »abgeleiteten« Größen. Die (bezogen auf die spätere Rentenanwartschaft) bedarfsdeckende Entgeltposition bzw. die Anzahl der erforderlichen Beitragsjahre, die nach aktuellem Stand – in Abhängigkeit von der individuellen Entgeltposition – für eine Rente in Höhe des durchschnittlichen Grundsicherungs-Einkommens erforderlich sind, fallen gegenüber dem Stand von 2015 merklich niedriger aus. Hierbei handelt es sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt um eine Momentaufnahme und nicht um Indizien oder gar Belege für eine Trendumkehr.

4. Dilemma sozialpolitischer Gestaltung

Was treibt die seit Jahren geführte Debatte um Altersarmut im politischen Raum an? Allgemein als zu gering erachtete Subsistenzmittel bei Bezug von Leistungen der Grundsicherung sind es offensichtlich nicht. Wären sie es, so läge die sozialpolitische Lösung auf der Hand: Erhöhung vor allem der Regelbedarfsstufen auf eine mehrheitlich als angemessen eingestufte Höhe. Obwohl ein solcher Schritt als Beleg verstärkter Anstrengungen zur Armutsbekämpfung positiv zu werten wäre, schlüge sich eine deutliche Anhebung der Regelbedarfsstufen unmittelbar nieder in einer Ausweitung des leistungsberechtigten Personenkreises, was in der Öffentlichkeit wiederum absehbar als Anstieg (auch) der statistisch ausgewiesenen Altersarmut kommuniziert würde. Zudem nähme der Grad der systemischen Verschmelzung von Grundsicherung und Altersrente unmittelbar und für alle deutlich sichtbar zu. [25]

Angetrieben wird die Debatte um Altersarmut im Kern von den absehbaren, teilweise bereits spürbaren Folgen einer verfehlten Alterssicherungs- und Arbeitsmarktpolitk. Die politisch fahrlässig vernachlässigte rentenrechtliche Bewertung von Zeiten der Niedriglohnbeschäftigung und (Langzeit-) Arbeitslosigkeit senkt bei einer nennenswerten Anzahl Versicherter den Umfang ihrer Rentenanwartschaften und das seit 2003 gesunkene (und nach heutigem Stand ab 2025 – dem Ende der gesetzlichen »Haltelinie« beim Rentenniveau – voraussehbar weiter sinkende) Rentenniveau mindert die Bewertung sämtlicher Anwartschaften aller Versicherten und Rentner relativ zur Entwicklung der Löhne. Während für die Vermeidung von Altersarmut im Einzelfall vor allem eine Erhöhung individueller Rentenanwartschaften erforderlich ist – sei es durch eine Ausweitung der Beschäftigungszeiten (Zurückdrängung von Teilzeitbeschäftigung), sei es durch eine verbesserte Entgeltposition (höhere Mindestlöhne, bessere Bewertung von Zeiten der Niedriglohnbeschäftigung und Arbeitslosigkeit), so liegt die einzig Erfolg versprechende politische Handlungsoption gegen die weitere systemische Verschmelzung der beiden Sicherungssysteme in der allgemeinen Anhebung des Rentenniveaus.

Solange der Mainstream in Politik und Öffentlichkeit keines der genannten (generell wirkenden) Instrumente zum Zuge kommen lässt und stattdessen alle Anstrengungen darauf konzentriert sehen will, alleine die »wirklich Bedürftigen« unter den langjährig Versicherten zu honorieren, solange bleiben die dann noch in Betracht kommenden Optionen gefangen in einem selbst geschaffenen sozialpolitischen Gestaltungsdilemma, das sich zwischen bedürftigkeitsabhängiger Rente und vorleistungsabhängiger Fürsorge bewegt.

Beides aber trägt nicht zur Problemlösung – einem Leben im Alter möglichst unabhängig von Grundsicherungsberechtigung – bei. Vielmehr zementiert ein Ausbau der vorleistungsabhängigen Fürsorge das Kriterium der Hilfebedürftigkeit als konstitutive Leistungsvoraussetzung, bindet diese (besondere oder gehobene) Hilfebedürftigkeit zudem an zusätzliche, systemexterne Voraussetzungen und führt mit der Privilegierung ausgewählter, vorleistungsbasierter Einkommen (-steile) in der Grundsicherung im Ergebnis wieder zu einer sozialen und gesellschaftlichen Unterscheidung zwischen bzw. Separierung in »würdige« und »unwürdige« (Alters-) Arme – so, wie in den historischen Anfängen staatlicher Fürsorgepolitik in Deutschland. Andererseits implementiert die Bindung – und sei es (zunächst) nur eines Teilbetrages – der Versichertenrente an eine Bedürftigkeits- oder Einkommensprüfung Fürsorgeelemente in die Versicherung und dokumentiert damit die systemische Verschmelzung nicht nur de facto, sondern dann auch de jure.

Als zielführendes Instrument etabliert hat sich im öffentlichen Meinungsbild zwischenzeitlich die Einführung eines Freibetrags auf Versichertenrenten im Rahmen der Bedürftigkeitsprüfung der Grundsicherung im Alter. Konzeptionell findet sich diese Option sowohl im Referentenentwurf des BMAS als auch im »Rentenschutzschirm«-Papier der CSU (jeweils mit Wartezeiterfordernis von 35 Jahren) sowie im »Basis-Renten«-Modell der FDP (ohne Wartezeiterfordernis). [26]

Beim Freibetrag in der Grundsicherung handelt es sich um einen vom Einkommen des Hilfebedürftigen absetzbaren Betrag, der bei gegebenem Bruttobedarf den individuellen Nettobedarf, also die aufstockende Zahlung der Grundsicherung, und damit das am Ende verfügbare Einkommen erhöht. In seiner Wirkung ist ein Einkommensfreibetrag vergleichbar mit einer entsprechenden Anhebung des Regelbedarfs. Wird ein Freibetrag auf Renteneinkommen an eine längere rentenrechtliche Wartezeit gebunden, so ist dies – verglichen mit den oben aufgeführten Optionen – zugleich die finanziell »billigere« Lösung. Dem aber stünde auf der anderen Seite ein hoher politischer Preis gegenüber (vgl. im Folgenden Tabelle 3).

Einer Freibetrags-Lösung würden sich, bei gleichzeitig weiter vorgetragener Kritik an einer womöglich verpassten Chance zur (generellen) rentenrechtlichen Aufwertung von Niedriglöhnen, am Ende vermutlich auch Gewerkschaften, Sozial- und Wohlfahrtsverbände nicht in den Weg stellen. Merheitlich haben sie bereits den im Rahmen des Betriebsrentenstärkungsgesetzes ins SGB XII eingeführten Freibetrag für Leistungen aus zusätzlicher Altersvorsoge – de facto eine weitere Subventionierung privater Vorsorge – als Erfolg verbucht. Schon damals forderten sie mehrheitlich eine analoge Regelung für Alterseinkommen aus der gesetzlichen Rentenversicherung (»Gleichbehandlung«). Und auch die Rentenversicherungsträger selbst haben zumindest ein hohes Eigeninteresse daran, dass die »Grundrente« am Ende nicht bei ihnen »landet« und dürften alleine deswegen eine Freibetragslösung im Rahmen der Grundsicherung favorisieren. – Sie alle erwiesen damit dem Pflichtversicherungssystem Rente allerdings einen Bärendienst.

Je nach konkreter Ausgestaltung (BMAS-Modell versus CSU-Modell) entspricht der Freibetrag (2018) im Maximum dem Gegenwert von 3,6 bzw. 7,3 Entgeltpunkten (EP). Erreicht wird der maximale Freibetrag (104 Euro bzw. 208 Euro) ab einem Rentenzahlbetrag in Höhe von 416 Euro (BMAS) bzw. 460 Euro (CSU), was einer Rentenanwartschaft von insgesamt 14,6 EP bzw. 16,1 EP entspricht. Ein 75-Prozent-Verdiener erreicht eine Anwartschaft in dieser Höhe nach 19,4 Beitragsjahren (14,6/0,75) bzw. nach 21,5 Beitragsjahren (16,1/0,75). [27]

Der Freibetrag erhöht das verfügbare Einkommen bei Grundsicherungsbezug von monatlich 795 Euro in der Spitze auf 899 Euro bzw. 1 003 Euro. Um diesen Wert alleine mit dem Zahlbetrag der Rente erreichen zu können, sind statt 27,8 EP (Tabelle 2, Spalte 6) im BMAS-Modell 31,5 EP (Tabelle 3, Spalte 7) und im CSU-Vorschlag 35,1 EP (Tabelle 3, Spalte 12) erforderlich. Ausgedrückt in Beitragsjahren müsste ein 75-Prozent-Verdiener (2018 entsprach dies einem Bruttoentgelt in Höhe von 22 820 Euro pro Jahr oder 1 902 Euro pro Monat) statt 37,1 Jahre dann 42,0 Jahre (31,5/0,75 – BMAS) bzw. 46,8 Jahre (35,1/0,75 – CSU) an Beitragszeiten erreichen, um alleine mit dem Zahlbetrag seiner Rente auf das verfügbare Einkommen bei Grundsicherungsberechtigung zu gelangen.

5. Schlussbemerkung

Die Entgeltposition bzw. die Anzahl der Beitragsjahre, die nötig ist, um alleine mit der Rente auf einen Zahlbetrag oberhalb des verfügbaren Einkommens bei Grundsicherungsbezug zu gelangen, stiege als Folge eines Renten-Freibetrags nochmals deutlich an. In der aktuellen Auseinandersetzung um Altersarmut und ihre perspektivisch wirksame Reduzierung werden die verschiedenen Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge auf empirischer Ebene einerseits und auf systemischer Ebene andererseits sowie die mit einzelnen Vorschlägen verbundenen Rückkoppelungseffekte kaum antizipiert. Der politische Preis der vermeintlich »billigeren« Freibetragslösungen bestünde in der nahezu vollständigen Verschmelzung von Grundsicherung und Rente (Tabelle 3, Spalten 8 und 13). Ergebnis der auf die »wirklich Bedürftigen« abstellenden Lösungsvorschläge wäre nicht die Herausführung langjährig Rentenversicherter aus der Fürsorgeabhängigkeit, sondern das genaue Gegenteil. Die systemisch noch stärkere Einbeziehung langjährig Versicherter in die Fürsorgeberechtigung kann aber weder erstrebenswertes Ziel einer Honorierung von Lebensleistung, noch sollte sie deren Ergebnis sein.

[1] Ein neuer Aufbruch für Europa – Eine neue Dynamik für Deutschland – Ein neuer Zusammenhalt für unser Land, Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD v. 07.02.2018, S. 92 
[2] Vgl. die Vorstellung der Arbeitsgruppenergebnisse durch Karl-Josef Laumann (CDU), Andrea Nahles (SPD) und Barbara Stamm (CSU) am 01.02.2018
[3] Ein solcher Bruch fand allerdings bereits 2018 mit der Einführung eines Freibetrags im SGB XII für Leistungen aus zusätzlicher Altersvorsorge im Rahmen des Betriebsrentenstärkungsgesetzes statt.
[4] Unberücksichtigt bleibt hierbei die Nichtinanspruchnahme zustehender Leistungen (Dunkelziffer). Schätzungen auf Basis der SOEP-Daten von 2007 gehen davon aus, dass rd. zwei Drittel der Berechtigten die ihnen rechtlich zustehenden (aufstockenden) Leistungen nicht in Anspruch nehmen. Vgl. Irene Becker, Finanzielle Mindestsicherung und Bedürftigkeit im Alter, in: Zeitschrift für Sozialreform 2/2012.
[5] Die DRV Bund weist bspw. in ihrer Publikation Rentenversicherung in Zeitreihen derzeit für die Jahre ab 2012 noch leicht abweichende Werte aus. Bislang wurde die Anzahl der Altersrenten ab Regelaltersgrenze über eine pauschale Quotierung der 65-Jährigen approximiert. Die hier verwendeten Daten basieren demgegenüber bereits auf einer (für die Jahre ab 2012) monatsgenauen Sonderauswertung der DRV.
[6] So wurde bspw. der in die Durchschnittsbildung für Dezember 2018 einfließende Regelbedarf in rd. 61 Prozent der Fälle nach Stufe 1, in rd. 27 Prozent nach Stufe 2 sowie in rd. elf Prozent nach Stufe 3 bemessen – und als Bedarf an Kosten für Unterkunft und Heizung wird bei Mehrpersonenhaushalten ein kopfanteiliger Betrag berücksichtigt, der regelmäßig unterhalb des entsprechenden Bedarfs für eine vergleichbare alleinstehende Person liegen dürfte. Insofern unterzeichnet der hier referenzierte Durchschnittsbedarf der amtlichen Statistik den (typisierten) durchschnittlichen Bedarf alleinlebender Alleinstehender im Alter.
[7] Die sog. Armutsrisikoschwellen nach Mikrozensus, SOEP oder auch EU-SILC (60 Prozent des Medians der sog. Nettoäquivalenzeinkommen auf Basis der modifizierten OECD-Skala) liegen deutlich höher. Bei dem der Armutsrisikoschwelle zugrundeliegenden Nettoäquivalenzeinkommen handelt es sich einerseits um eine rein rechnerische Größe. So entspricht beispielsweise die Armutsrisikoschwelle für Alleinstehende nicht etwa 60 Prozent des Medians der Einkommen von Single-Haushalten, sondern 60 Prozent des Medians der (gewichteten) Einkommen aller Haushalte. Die Ermittlung der Armutsrisikoschwelle bildet andererseits lediglich einen (notwendigen) methodischen Zwischenschritt zur Bestimmung der die Sozialwissenschaften eigentlich interessierenden Größe – der Armutsrisikoquote. Diese wiederum dient unter anderem als Maßstab für den regionalen Vergleich der Entwicklung von Einkommens(ungleich)verteilungen unabhängig von den jeweils unterschiedlichen Wohlstandsniveaus.
[8] Vgl. etwa Bundesregierung, Alterssicherungsbericht 2016, BTDrs 18/10571 v. 02.12.2016, S. 14
[9] Zudem bleibt das Einkommen unterhaltspflichtiger Kinder unberücksichtigt, soweit es 100 000 Euro im Jahr nicht übersteigt.
[10] Vgl. Bruno Kaltenborn, Grundsicherung wegen Alters: Projektion bis 2030. Bericht für das Forschungsnetzwerk Alterssicherung der Deutschen Rentenversicherung Bund, Potsdam, Oktober 2017, S. 8.
[11] Vgl. Bruno Kaltenborn, Grundsicherung wegen Alters: Zugänge und Rentenbezug, Bericht für das Forschungsnetzwerk Alterssicherung der Deutschen Rentenversicherung Bund, FNA-Journal 1/2016, Berlin 2016, S. 18. – Eine Zusammenstellung und Aktualisierung mehrerer Projekte, die Kaltenborn im Auftrag des Forschungsnetzwerks Alterssicherung (FNA) der Deutschen Rentenversicherung Bund erstellt hat, findet sich in: DRV Bund/Bruno Kaltenborn, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung: ein statistisches Kompendium, Berlin 2019
[12] Vgl. Johannes Steffen, Wenn der Mindestlohn fürs Alter nicht reicht. Plädoyer für eine Mindestbemessungsgrundlage für Rentenbeiträge auf Arbeitsentgelt, Berlin 2014
[13] Vgl. ders., Niedriglohn und Rente. Instrumente zur Absicherung von Beschäftigungszeiten mit Niedriglohn in der gesetzlichen Rentenversicherung, Bremen 2011
[14] Vgl. ders., Zeiten der Arbeitslosigkeit in der gesetzlichen Rentenversicherung  sowie ders., Forderung nach Beiträgen wegen ALG-II-Bezugs überzeugt nicht
[15] Ein Paradebeispiel hierfür liefert die zahlreich vorgetragene Kritik der vergangenen Monate am »Grundrente«-Vorschlag von Arbeitsminister Hubertus Heil (SPD).
[16] Vgl. Rente muss reichen
[17] Ein »eindrucksvolles« Beispiel für diese »Gegen-Kampagne« lieferte Anfang vergangenen Jahres Axel Börsch-Supan, Direktor des Munich Center for Economis of Aging (MEA) und Mitglied der von der Bundesregierung eingesetzten Rentenkommission. Vgl. Axel Börsch-Supan, Johannes Rausch, Die Kosten der doppelten Haltelinie, mea discussion papers 03-2018 – Kritisch dazu u.a. Johannes Steffen, Ein stabiles Rentenniveau? – »Unbezahlbar!«. Kommissionsmitglied polemisiert gegen Umlagesystem  sowie ders., »Boah krass«. 493 Milliarden Euro für ein bisschen mehr Rentenniveau? 
[18] Hier zitiert nach Winfried Schmähl, Politikberatung und Alterssicherung: Rentenniveau, Altersarmut und das Rentenversicherungssystem, in: DIW, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 01/2011 (Jubiläumsheft), S. 171 f.
[19] Wegen der unterschiedlichen Betrachtungsebenen wäre es kein Widerspruch, wenn steigende (sinkende) Empfängerzahlen oder -quoten auf der einen Seite einhergingen mit einer abnehmenden (zunehmenden) systemischen Verschmelzung von Grundsicherung und Rente auf der anderen Seite.
[20] Durchschnittsentgelt nach Anlage 1 zum SGB VI abzüglich der darauf durchschnittlich entfallenden Arbeitnehmeranteile zur Sozialversicherung (ohne Beitragszuschlag zur sozialen PV).
[21] Standardrente bzw. aktueller Rentenwert abzüglich der darauf durchschnittlich entfallenden Beiträge der Rentner zur Kranken- und Pflegeversicherung (ohne Beitragszuschlag zur sozialen PV).
[22] Hier ausgewiesen als Sicherungsniveau nach Sozialversicherungsbeiträgen (SnSV).
[23] Der hier verwendete »Grad der Verschmelzung« dient als Messinstrument für die Entwicklung der beiden Sicherungssysteme und nicht als normative Vorgabe.
[24] Vgl. Johannes Steffen, Bruttobedarf in der Grundsicherung nach SGB XII. Gesetzliche Neuregelung senkt Durchschnittsbetrag 
[25] Dies ist allerdings kein belastbares Argument gegen die Anhebung der Regelbedarfsstufen des SGB XII.
[26] Vgl. BMAS, Referentenentwurf eines Grundrentengesetzes (GruRG) v. 21.05.2019 (§ 82a SGB XII), CSU, Die gerechte Rente. Bayerische Vorschläge für einen Schutzschirm bei der Altersrente v. 18.03.2019 sowie FDP (Antrag), Altersarmut zielgenau bekämpfen – Neue Basis-Rente schaffen, BTDrs 19/7694 v. 12.02.2019, allesamt hier abrufbar. – Der Freibetrag bei Bezug von Altersgrundsicherung will Einkommen aus Altersrenten privilegieren und die langjährige Zugehörigkeit zur Rentenversicherung honorieren. Hierzu dient das Wartezeiterfordernis, das beispielsweise im CSU-Modell den Unterschied ausmacht zur ansonsten identischen Freibetragsregelung im geltenden § 82 Abs. 4 SGB XII für Einkommen aus einer zusätzlichen Altersvorsorge; der geltenden Regelung geht es weniger um Honorierung von Lebensleistung als vielmehr um die Stärkung des finanziellen Anreizes zu privater Altersvorsorge – und da wäre jedes Wartezeiterfordernis kontraproduktiv.