Armutsfalle Pflegeheim? Die Sozialhilfequote in Pflegeheimen steigt (wieder) an!

Armutsfalle Pflegeheim? Die Sozialhilfequote in Pflegeheimen steigt (wieder) an

Durch die massiv gestiegenen Kosten in der stationären Pflege erreicht die Belastung der Pflegebedürftigen mit den „Eigenanteilen“ trotz der jüngsten Reformschritte bereits in diesem Jahr ein neues Rekordniveau. Das meldet die Kranken- und Pflegekasse DAK Gesundheit unter der Überschrift DAK-Studie zeigt Reformbedarf in der Pflege: Sozialhilfequote in Heimen bis 2026 bei 36 Prozent. Die Kasse hat beim Bremer Gesundheitsökonomen Heinz Rothgang eine Studie in Auftrag gegeben, die nunmehr der Öffentlichkeit präsentiert wurde:

➔ Heinz Rothgang et al. (2023): Hilfe zur Pflege in Pflegeheimen – Zukünftige Entwicklung unter Berücksichtigung der aktuellen Reformmaßnahmen. Aktualisierung einer Expertise im Auftrag der DAK-Gesundheit, Bremen, Februar 2023

Dabei hat doch die Politik Maßnahmen beschlossen und auf den Weg gebracht, um die Pflegeheimbewohner finanziell zu entlasten und die Inanspruchnahme der bedürftigkeitsabhängigen Sozialhilfe nach SGB XII zu verringern. Tatsächlich: Die Eigenanteile in der stationären Pflege steigen kontinuierlich. Einzelne Reformmaßnahmen wie die Einführung von nach Aufenthaltsdauer gestaffelten Leistungszuschlägen im Januar 2022 durch das Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetz (GVWG) und das im Januar in Kraft getretene Wohngeld-Plus-Gesetz konnten die finanzielle Belastung der Pflegebedürftigen etwas vermindern.

»Vor der Umsetzung der Reformregelungen erreichte die Sozialhilfequote mit 36,8 Prozent ihren höchsten Wert seit der Einführung der Pflegeversicherung, wie Rothgang erklärte. Dieser Wert konnte im vergangenen Jahr durch die Einführung der Leistungszuschläge auf circa 30,5 Prozent reduziert werden«, so dieser Bericht über die neue Studie: Sozialhilfequote in Pflegeheimen steigt wieder an.

Aber die dadurch realisierten Entlastungen wurden sogleich wieder aufgefressen von den Kostenanstiegen in den Pflegeheimen, die nicht nur durch die Preisanstiege generell bedingt waren und sind, sondern auch durch steigende Personalkosten im Kontext der gesetzgeberisch auf den Weg gebrachten Bezugnahme auf eine tarifliche Vergütung, die in einigen Einrichtungen zu Lohnanhebungen geführt hat.

Bereits in diesem Jahr wird die Sozialhilfequote wieder auf 32,5 Prozent ansteigen. 2026 werden dann (erneut) 36 Prozent erreicht, so die Rechenergebnisse von Rothgang et al. (2023).

Anzumerken bleibt: »Ohne die ergriffenen Maßnahmen lägen die Kosten für die Heimbewohner allerdings noch weit höher. Bis 2026 hätten sich die Eigenanteile dann nicht nur verdoppelt, sondern verdreifacht. Die Sozialhilfequote läge dann bei 46,4 Prozent.«

Die Entlastungen durch das Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetz (GVWG) haben nur einen begrenzten, vor allem aber nur einen temporären Effekt. Sollten die Ziele der Pflegeversicherung nicht komplett verfehlt werden, sei daher noch in dieser Legislaturperiode ein nachsteuernder Reformschritt notwendig. so Rothgang.

Die zwei Seiten einer Medaille: Weiter steigende Eigenanteile für die (meisten) Pflegebedürftigen und weiter steigende „Hilfe zur Pflege“-Kosten für die kommunale Sozialhilfe

Die Problematisierung einer (wieder) steigenden Sozialhilfequote in den Pflegeheimen ist untrennbar verknüpft mit der seit Jahren anhaltenden Entwicklung steigender „Eigenanteile“, die von den Bewohnern der Pflegeheime zu tragen sind. Wenn die das können. Wenn sie es nicht (mehr) aus ihren laufenden Alterseinkommen, also Renten und Pensionen, können, dann können sie auf die Sozialhilfe mit der dort vorgesehenen Leistungsart „Hilfe zur Pflege“ (§§ 61-66a SGB XII) zurückgreifen, wobei die Inanspruchnahme einer bedürftigkeitsabhängigen Sozialhilfeleistung bedeutet, dass man eventuell vorhandenes Vermögen zuvor verbrauchen, also beispielsweise eine eigene Immobilie verwerten muss. Und bis vor kurzem war es auch so, dass die unterhaltsverpflichteten Kinder der Pflegebedürftigen in Abhängigkeit von deren Einkommenslage bei überschaubaren Freibeträgen zur Finanzierung der Pflegeheimkosten bei Inanspruchnahme der Sozialhilfe herangezogen werden konnten bzw. das auch gemacht wurde, was wiederum einen Teil der Ausgaben der Sozialhilfeträge refinanziert hat.

➔ Die Unterhaltsverpflichtung der Kinder gegenüber ihren Eltern wurde allerdings 2019 durch das Gesetz zur Entlastung unterhaltsverpflichteter Angehöriger in der Sozialhilfe und in der Eingliederungshilfe (Angehörigen-Entlastungsgesetz) in den meisten Fällen aufgehoben (damit ist man auch hinsichtlich der Pflege-Kosten der Quasi-Abschaffung der Unterhaltsverpflichtung der Kinder gefolgt, wie sie erstmals bei der Einführung der Grundsicherung im Alter vorgenommen wurde). Mit dem Angehörigen-Entlastungsgesetz wurden unterhaltsverpflichtete Eltern und Kinder von Menschen entlastet, die Leistungen der Hilfe zur Pflege oder andere Leistungen der Sozialhilfe erhalten: Auf ihr Einkommen wird erst ab einem Jahresbetrag von mehr als 100.000 Euro zurückgegriffen. Konkret wurden mit dem Gesetz Kinder von pflegebedürftigen Eltern und Eltern von Kindern mit einer Behinderung entlastet. Diese erhebliche Entlastung vieler Familien, denn die meisten liegen unter Einkommen von 100.000 Euro und mehr pro Jahr, gilt seit 2020 und hat auf Seiten der Kommunen zu weiter sinkenden Einnahmen geführt, was umgekehrt steigende Nettoausgaben in der Hilfe zur Pflege bedeutet. Hierzu ein Blick auf die Entwicklung der Einnahmen bezogen auf die Leistungsart „Hilfe zur Pflege“:

Wie stellt sich die Entwicklung bei der Inanspruchnahme von Hilfe zur Pflege-Leistungen der Sozialämter insgesamt dar? Zuerst der Blick auf die Zahlen der Empfänger dieser Leistung – differenziert nach Leistungsbezug in und außerhalb von Einrichtungen, denn mit Blick auf die Menschen in Pflegeheimen geht es um die Empfänger von Leistungen „in Einrichtungen“:

Und hier der Blick auf die Ausgabenentwicklung für die Hilfe zur Pflege insgesamt und darunter der Ausgaben für die stationäre Pflege. Es geht mittlerweile um deutlich mehr als 4 Mrd. Euro, die als Sozialhilfeleistung zur Versorgung entsprechend bedürftiger Menschen in Pflegeheimen beitragen:

Und wie bereits mehrfach angesprochen hat die bisherige Entwicklung (wie auch das Szenario, das Rothgang et al. in ihren Berechnungen ausbreiten) unmittelbar zu tun mit der (Ungleich)Verteilung der Kosten einer stationären Versorgung. Seit Jahren werden kontinuierlich ansteigende „Eigenanteile“ für die Pflegebedürftigen in den Heimen beschrieben und kritisiert. Diese Entwicklung resultiert u.a. aus der Tatsache, dass die Pflegeversicherung eben keine Vollkasko-, noch nicht einmal eine Teilkaskoversicherung ist, sondern eine Teilleistungsversicherung. In Abhängigkeit von der über Pflegegrade eingestuften Schwere der Pflegebedürftigkeit wird ein fixer Betrag als Kostenbeteiligung gezahlt, der nicht automatisch dynamisiert ist mit steigenden Gesamtheimkosten, beispielsweise aufgrund höherer Löhne für das Personal in der Pflege. So gibt es derzeit maximal im höchsten Pflegegrad 5 einen Betrag von 2.005 Euro pro Monat, unabhängig davon, wie hoch das Gesamtheimentgelt ist oder sich verändert.

Und die festen Beträge aus der Pflegeversicherung beziehen sich ausschließlich auf die „pflegebedingten Kosten“ in den Heimen – die Unterkunfts- und Verpflegungskosten sowie die Investitionskosten der Einrichtungen müssen vollständig von den Heimbewohnern über zwei weitere „Eigenanteile“ getragen werden neben dem Eigenanteil für die pflegebedingten Kosten, die nicht aus der Leistung seitens der Pflegekasse abgedeckt sind. Und dieser Eigenanteil – der sogenannte „Einrichtungseinheitliche Eigenanteil“ (EEE) – ist aufgrund der Unterdeckung der Leistungen aus der Pflegeversicherung und deren Nicht- bzw. erheblich verzögerten Dynamisierung in den vergangenen Jahren stetig gestiegen. Die in diesem Beitrag angesprochenen „Entlastungen“ durch das GVWG in Form von Zuschlägen, die den Pflegebedürftigen in Abhängigkeit von ihrer Aufenthaltsdauer im Heim gezahlt werden (es geht hier um den § 43c SGB XI, Begrenzung des Eigenanteils an den pflegebedingten Aufwendungen), bezieht sich ausschließlich auf den EEE und nicht auf die beiden anderen, zu 100 Prozent von den Bewohnern zu tragenden Eigenanteile. Dazu zwei Abbildungen, die vom Verband der Ersatzkassen (vdek) immer aktualisiert unter Daten zum Gesundheitswesen: Soziale Pflegeversicherung (SPV) zur Verfügung gestellt werden:

Man kann erkennen, dass eine spürbare Entlastung der Betroffenen beim EEE erst bei einer Aufenthaltsdauer jenseits der zwei Jahre, vor allem erst ab dem dritten Jahr, eintritt, denn im ersten Jahr ist die Entlastung von 5 Prozent des EEE marginal. Diese Konstruktion hat man nicht ohne Grund gewählt, denn nur eine Minderheit der Betroffenen ist drei oder mehr Jahre in einem Pflegeheim, so dass man über diese Staffelung eine Menge Geld sparen kann.

Dieser Mechanismus einer überschaubaren und dann auch noch hochgradig selektiven Entlastungswirkung erklärt dann auch die nicht überraschende Vorhersage von Rothgang et al., dass die Sozialhilfeabhängigkeit unter den Heimbewohnern weiter steigen wird und steigen muss, denn die Sozialhilfe fungiert hier als Ausfallbürge, dessen Hilfestellung immer öfter notwendig wird, wenn wir bedenken, dass die „Eigenanteile“ der Heimbewohner mit Stand 1. Januar 2023 in einer Spannweite von 1.886 Euro pro Monat in Sachsen-Anhalt bis 2.847 Euro im Saarland (Durchschnitt ohne Zuschläge) reichen. Man kann sich vorstellen, wie viele Menschen es gibt, deren Renten nicht ansatzweise ausreichen, um diese Zuzahlungen aus dem laufenden Alterseinkommen finanzieren zu können und die meistens auch über keine nennenswerten Vermögen verfügen, die man dann (vor der Sozialhilfeinanspruchnahme) verwerten kann und muss.

Was sollte man nach Auffassung des Auftraggebers der Sozialhilfeberechnungen von Rothgang et al. tun?

Die Berechnungen von Rothgang et al. wurden im Auftrag der DAK-Gesundheit gemacht. Welche Schlussfolgerungen werden von der Pflegekasse aus den Ergebnissen gezogen?

Insgesamt waren die Regelungen des GVWG angesichts der ungebrochenen Dynamik bei den Heimentgelten nicht ausreichend, um für eine nachhaltige Entlastung der Betroffenen zu sorgen. Das Risiko steigender Pflegekosten verbleibt überwiegend bei den Pflegebedürftigen. Der Mitteilung der Kranken- und Pflegekasse kann man vor diesem Hintergrund entnehmen:

»Andreas Storm, Vorstandsvorsitzender der DAK-Gesundheit, fordert als neue pflegepolitische Zielsetzung von der Bundesregierung, die Sozialhilfequote in Pflegeheimen auf unter 30 Prozent zu begrenzen. Der Finanzbedarf von 14 Milliarden Euro für eine umfassende Pflegereform erfordere einen fairen Finanzierungsmix aus Steuern und Beiträgen.«

Man könnte jetzt natürlich die (berechtigte) Frage aufwerfen, wie und warum der Mann auf 30 Prozent kommt. Warum nicht 20, 10 oder vielleicht sogar Null Prozent? Vertiefen wir das nicht, sondern schauen darauf, wie das Ziel erreicht werden soll:

»Storm schlägt vor, die im SGB XI verankerten pauschalen Leistungsbeträge für den vollstationären Bereich erneut anzuheben. Auch die im Koalitionsvertrag angekündigte Herausnahme der Ausbildungskostenumlage aus den einrichtungsbezogenen Pflegekosten (EEE) wäre ein dringend notwendiger Schritt zur Entlastung. Eine wirksame Maßnahme könnte zudem die individuelle Anhebung der gestaffelten Leistungszuschläge sein. Im Jahr 2026 sollte eine Evaluierung der Maßnahmen erfolgen, um sicherzustellen, dass das Dreißig-Prozent-Ziel auch in den folgenden Jahren erreicht wird.«

Und wenn die Leute gar nicht erst in ein Heim gehen, dann muss man auch weniger entlasten:

»Darüber hinaus müsse die ambulante Versorgung gestärkt werden, so Storm: „Damit Menschen gar nicht erst ins Pflegeheim kommen, müssen wir die Pflege in den eigenen vier Wänden viel stärker fördern. Das Pflegegeld sollte noch in diesem Jahr um mindestens zehn Prozent erhöht werden. Es sollte jährlich eine Anpassung der Leistungen an die allgemeine Kostenentwicklung erfolgen und wir brauchen das im Koalitionsvertrag beschlossene Entlastungsbudget, also die Zusammenfassung der Kurzzeit- und Verhinderungspflege.“«

Natürlich geht es hier auch um Geld. Um mehr Geld als bislang und das muss nicht nur aufgebracht werden, sondern das soll auch noch „fair“ passieren:

»Ein wichtiger Punkt ist für Storm, einen fairen Finanzierungsmix aus Beiträgen und Steuern zu finden, um damit die Finanzierungslücke in der Sozialen Pflegeversicherung zu schließen. Diese beträgt nach Berechnungen der DAK-Gesundheit vierzehn Milliarden Euro: Maßnahmen zur Senkung der Eigenanteile in der stationären Pflege würden bis zu vier Milliarden Euro kosten, weitere zwei Milliarden Euro wären für die zehnprozentige Anhebung des Pflegegelds und die Einführung des Entlastungsbudgets nötig. Die Umsetzung des Verfassungsgerichtsurteils zur Berücksichtigung der Kinderzahl bei den Pflegebeiträgen würde, wenn das DAK-Modell zur Umsetzung käme, drei Milliarden Euro kosten. Schließlich muss noch das strukturelle Finanzierungsdefizit geschlossen werden, das sich mittlerweile auf rund fünf Milliarden Euro pro Jahr beläuft.
„Kindererziehung, Angehörigenpflege und die Bekämpfung des Pflegenotstandes sind gesamtgesellschaftliche Aufgaben, die ähnlich wie die Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung aus Steuermitteln finanziert werden müssen“, sagt Storm. „Eine faire, ordnungspolitisch gebotene Finanzierung setzt voraus, dass sowohl die Rentenversicherungsbeiträge pflegender Angehöriger, die Beitragsentlastung der Familien bei der Kinderzahl als auch die Finanzierung der Ausbildungskostenumlage aus Steuermitteln finanziert werden. Zusammen sind das 7,5 Milliarden Euro aus Bundesmitteln. Die verbleibende Finanzierungslücke von 6,5 Milliarden Euro müsste aus Beitragsmitteln geschlossen werden. Das ergäbe eine Beitragssatzanhebung um 0,4 Prozentpunkte.“«

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